Tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội Khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức. Luật gồm 10 chương, 87 điều. Luật có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Đến nay, Luật đã được thi hành hơn 7 năm, bên cạnh những kết quả đã đạt được, Luật đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Tại Tờ trình số 107/TTr-UBTVQH14 ngày 11/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 có nêu: Kế hoạch 04/KHTƯ ngày 16/11/2016 thực hiện Nghị quyết Trung ương 4 (Khóa XII) có giao Ban Cán sự Đảng Chính phủ thực hiện “rà soát các quy định xử lý, kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ giữa kỷ luật của Đảng với kỷ luật hành chính nhà nước”; trong Nghị quyết về chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp thứ 2 của Quốc hội, Nghị quyết số 344/NQ-UBTVQH14 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng đã giao Chính phủ khẩn trương nghiên cứu, trình Quốc hội xem xét, quyết định việc ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về cán bộ, công chức qua đó, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để xử lý các hành vi vi phạm của cán bộ, công chức kể cả khi đã nghỉ hưu hoặc chuyển công tác ra khỏi bộ máy nhà nước.
Để phục vụ cho việc nghiên cứu, đề xuất sửa đổi Luật Cán bộ, công chức, trong phạm vi bài viết này tác giả nhận diện một số hạn chế trong các quy định của Luật Cán bộ, công chức, đồng thời đưa ra đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này.
1. Về tuyển dụng công chức (Mục 2 Chương IV)
So với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Luật Cán bộ, công chức tiếp tục khẳng định tuyển dụng công chức được thực hiện chủ yếu thông qua thi tuyển, đồng thời bổ sung: Việc tuyển dụng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế của cơ quan sử dụng công chức. Việc thực hiện nhất quán phương thức thi tuyển cạnh tranh cùng với quá trình hoàn thiện cơ sở pháp lý về tuyển dụng công chức ở Việt Nam đã thể hiện rõ nỗ lực và quyết tâm của các cơ quan nhà nước nhằm đổi mới tuyển dụng, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Tuy nhiên, thực tiễn một vài năm trở lại đây, công tác tuyển dụng công chức được thí điểm thông qua việc thi tuyển cạnh tranh vào các vị trí quản lý theo Đề án thí điểm thi tuyển cạnh tranh chức danh lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan hành chính nhà nước ở một số địa phương như Đà Nẵng, Quảng Ninh... và một số bộ ngành, nhưng việc thực hiện chủ trương này còn chậm và hiệu quả còn hạn chế.
Ngoài ra, theo nguồn tin báo chí, tại một số cơ quan hành chính nhà nước, việc thi tuyển có các thí sinh dự tuyển có lý lịch về học thuật rất tốt, tuy nhiên lại không qua được kỳ thi sát hạch. Ví như, trong kỳ tuyển dụng công chức năm 2015 của thành phố Hà Nội. Theo công bố kết quả thi công chức năm 2015 của Sở Nội vụ thành phố Hà Nội, có 30/63 thí sinh (trong số 30 thí sinh thuộc diện đặc cách xét tuyển đó có 5 người có bằng Thạc sĩ loại giỏi và xuất sắc ở nước ngoài các ngành kinh tế, quản trị kinh doanh, quản trị tài chính, kỹ thuật hóa học và ngữ văn. Các thí sinh còn lại đều là thủ khoa xuất sắc trong nước, cử nhân bằng giỏi nước ngoài) thuộc dạng đặc cách xét tuyển đã không qua được kỳ sát hạch(1).
Qua nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn tuyển dụng công chức hiện nay, có thể nhận thấy một số điểm hạn chế sau:
Thứ nhất, tuyển dụng chưa thực sự dựa trên căn cứ khoa học, ít dựa vào nhu cầu công việc yêu cầu nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, căn cứ tuyển dụng công chức là nhu cầu công việc, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao. Như vậy, muốn tuyển dụng được công chức đúng người, đúng việc thì việc xác định chức danh, tiêu chuẩn, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế được giao để mấu chốt. Tuy nhiên, hiện nay đa số các cơ quan hành chính chưa có các bản mô tả công việc để xác định chức danh, tiêu chuẩn, yêu cầu đối với từng vị trí nên việc tuyển dụng vẫn mang tính chất lấy cho đủ chỉ tiêu biên chế được giao.
Thứ hai, thi tuyển là phương thức chủ yếu trong tuyển dụng công chức. Tuy nhiên, đối với các vị trí công việc dù đơn giản hay phức tạp đều áp dụng một quy trình thi tuyển như nhau. Sau khi trúng tuyển, công chức được bổ nhiệm vào ngạch chứ không phải vào vị trí việc làm cụ thể. Trong quá trình làm việc công chức có thể chuyển từ vị trí này sang vị trí khác nhưng nhìn chung đã vào công vụ là gắn với chế độ công chức suốt đời. Với những đặc điểm như vậy, hoạt động tuyển dụng vừa không linh hoạt, vừa tốn kém. Khi đã trở thành công chức khó có thể đưa ra khỏi hệ thống công vụ, ngay cả khi người đó không đủ năng lực, vì thế cũng khó tạo được vị trí trống trong tổ chức để có thể tuyển người mới.
Thứ ba, nội dung thi tuyển, cách thức ra đề thi chưa phù hợp và còn mang tính hình thức. Nhiều cơ quan sử dụng cùng một nội dung thi tuyển cho những đối tượng khác nhau mà không phân loại và xác định tiêu chí riêng cho từng nhóm đối tượng. Nội dung thi tuyển chưa phù hợp và sát với chuyên ngành hẹp của vị trí dự tuyển. Các môn thi bắt buộc là môn kiến thức chung, môn nghiệp vụ chuyên ngành, ngoại ngữ và tin học văn phòng. Việc tổ chức thi viết và thi trắc nghiệm đối với môn nghiệp vụ chuyên ngành được thực hiện phù hợp đối với từng vị trí việc làm là rất khó khăn do các cơ quan chưa có mô tả từng vị trí, các yêu cầu tiêu chuẩn chưa được xác định. Có thể thấy, nội dung thi tuyển quá tập trung vào các vấn đề lý luận chung, hoặc quá dễ dãi, lặp lại các kiến thức mà người dự thi đã được học trong các trường đào tạo của hệ thống giáo dục quốc dân, khiến cho việc thi tuyển không còn ý nghĩa thực tế. Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/03/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã có quy định về thi trắc nghiệm nhưng trong thực tế để có được hệ thống đề thi trắc nghiệm bảo đảm đánh giá đúng năng lực của công chức vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra. Do đó, kết quả thi tuyển công chức thời gian qua chưa thực sự phản ánh chính xác khả năng làm việc trong tương lai của công chức. Điều này lý giải tại sao nhiều trường hợp người có kỹ năng làm việc tốt đã được kiểm nghiệm qua thời gian làm hợp đồng tại cơ quan nhưng vẫn không trúng tuyển bởi nội dung thi thường là lý thuyết chung, không có phần thi để đánh giá những kỹ năng chuyên biệt cho từng vị trí, trong khi đó lượng công chức được tuyển khả năng thực thi công vụ lại thấp. Từ những nhận định nêu trên, tác giả cho rằng cần thiết phải nghiên cứu, đổi mới hình thức, nội dung và quy trình thi tuyển. Theo đó, nội dung và hình thức thi tuyển một mặt phải bảo đảm chất lượng của công chức đuợc tuyển dụng, mặt khác phải gắn với chuyên ngành hẹp của vị trí dự tuyển để đánh giá được năng lực của ứng viên, đảm bảo chọn được người phù hợp. Để thực hiện điều đó cần đổi mới hình thức và nội dung thi theo hướng: 1) Hạn chế hình thức thi viết và sử dụng rộng rãi hình thức thi trắc nghiệm và phỏng vấn; 2) cấu trúc bài thi nên gắn với vị trí việc làm tuyển dụng, thay vì sử dụng thống nhất một mẫu cho mọi chuyên ngành dự tuyển; (3) nội dung thi tuyển nên chứa đựng những câu hỏi mở để qua đó đánh giá được một phần năng lực thực tế của người dự tuyển thay vì tập trung vào những câu hỏi mang tính chất lý thuyết.
2. Về thời hiệu xử lý kỷ luật (Điều 80 Luật Cán bộ, công chức)
Khoản 1 Điều 80 Luật Cán bộ, công chức quy định “thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm”. Việc tính thời hiệu trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ, công chức không có dấu hiệu tội phạm thì theo quy định là hoàn toàn hợp lý. Nhưng nếu hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm thì cần phải xem xét lại việc quy định thời hiệu này. Thực tế đã phát sinh một số trường hợp khó có thể xử lý được theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, cụ thể:
Trường hợp thứ nhất, hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu của tội phạm nên đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật. Trường hợp này, nếu thời điểm cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật nhận được hồ sơ vụ việc do người ra quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án chuyển sang chưa quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm thì việc xử lý kỷ luật không có vấn đề gì phải bàn nhưng nếu đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm xảy ra thì việc xử lý kỷ luật có được tiến hành hay không? Tình huống này chưa được quy định rõ trong Điều 80 Luật Cán bộ, công chức.
Trường hợp thứ hai, hành vi vi phạm của cán bộ, công chức là hành vi tội phạm và bị tòa kết án. Khi xác định hành vi vi phạm của cán bộ, công chức có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền xử lý kỷ luật phải chờ kết luận cuối cùng của cơ quan tố tụng hình sự mới có thể tiến hành kỷ luật. Vì vậy, nếu quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự kéo dài do tính chất phức tạp của vụ việc thì không ít trường hợp khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật thì đã quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm. Nếu thời hiệu xử lý kỷ luật được quy định như Điều 80 của Luật Cán bộ, công chức thì trường hợp này cũng không thể xử lý kỷ luật cán bộ, công chức được. Tuy nhiên, việc không xử lý kỷ luật như vậy là vừa không hợp lý, vừa không phù hợp với chính các quy định trong Luật.
Khoản 3 Điều 79 Luật Cán bộ, công chức quy định “công chức bị tòa kết án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật” cho thấy khi công chức phạm tội bị Tòa án phạt tù không cho hưởng án treo thì phải bị kỷ luật bằng hình thức cao nhất với những hậu quả thực tế rất nặng nề. Vậy nên, nếu thời hiệu xử lý kỷ luật luôn là 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật thì có thể xảy ra trường hợp áp dụng pháp luật khác nhau: Thứ nhất, khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực mà chưa quá 24 tháng kể từ thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật thì công chức vừa bị phạt tù, vừa bị buộc thôi việc. Thứ hai, nếu đã qua 24 tháng thì công chức chỉ bị phạt tù mà thôi. Sự khác nhau về hậu quả pháp lý này không phải do lỗi của cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền chậm trễ thực hiện nhiệm vụ. Trong nhiều trường hợp, quá trình truy cứu trách nhiệm kéo dài phản ánh phần nào tính chất phức tạp của vụ việc, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Vì vậy, nếu chỉ vì việc truy cứu trách nhiệm hình sự kéo dài mà dẫn đến việc không xử lý kỷ luật có thể mâu thuẫn với nguyên lý chung là hành vi vi phạm có mức độ nguy hiểm càng cao cho xã hội thì thời hiệu truy cứu trách nhiệm pháp lý càng dài.
Hơn nữa, quy định này có thể tạo kẽ hở cho người vi phạm pháp luật lợi dụng. Chẳng hạn, cán bộ, công chức bị Tòa án kết án cố tình kháng cáo ngay cả khi họ thấy rằng bản án, quyết định sơ thẩm hoàn toàn đúng đắn, buộc Tòa án phải giải quyết lại vụ án theo thủ tục phúc thẩm chỉ với mục đích kéo dài thời gian để hết thời hiệu xử lý kỷ luật.Từ thực tiễn bất cập nêu trên, tác giả cho rằng cần thiết phải nghiên cứu, sửa đổi các quy định của Luật Cán bộ, công chức về thời hiệu xử lý kỷ luật theo hướng trường hợp hành vi của cán bộ, công chức có dấu hiệu của tội phạm đã bị khởi tố, truy tố hoặc đã có quyết định đưa ra xét xử theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó có quyết định đình chỉ điều tra hoặc đình chỉ vụ án mà hành vi vi phạm có dấu hiệu vi phạm kỷ luật nên phải xem xét xử lý kỷ luật thì Luật Cán bộ, công chức nên quy định: “Thời hiệu xử lý kỷ luật về hành vi vi phạm đã bị xem xét theo thủ tục tố tụng hình sự nhưng sau đó đã có quyết định đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án, mà hành vi có dấu hiệu vi phạm kỷ luật là khoảng thời gian thích hợp kể từ khi cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền kỷ luật nhận được hồ sơ do cơ quan tố tụng chuyển sang”. Bên cạnh đó, thời hiệu xử lý kỷ luật trong trường hợp hành vi vi phạm của cán bộ, công chức là hành vi phạm tội cũng không nên tính từ thời điểm có hành vi vi phạm mà tính từ thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực. Trường hợp mặc nhiên coi đó là hành vi vi phạm chưa hết thời hiệu và chỉ cần quy định thời hiệu xử lý kỷ luật kể từ thời điểm bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Hết thời hiệu đó, việc xử lý kỷ luật sẽ không được tiến hành nữa.
3. Về công tác đánh giá công chức
Đánh giá công chức cũng là khâu quan trọng trong quá trình quản lý công chức, kết quả đánh giá đúng sẽ giúp động viên, khuyến khích công chức nỗ lực học tập, bộc lộ tiềm năng, phát huy tối đa khả năng, góp phần cải thiện văn hoá, môi trường làm việc cho cá nhân công chức cũng như cho cả tập thể đơn vị, kết quả đánh giá sai sẽ gây hậu quả ngược lại. Luật Cán bộ, công chức đã có những cải tiến quan trọng về nội dung này. Cụ thể, việc đánh giá công chức được chuyển từ cách thức tự kiểm điểm và bình bầu sang đánh giá trên các nội dung: Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc; năng lực lãnh đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm trong công tác; chú trọng đến kết quả thực hiện được giao; phương pháp đánh giá kết hợp giữa hình thức tự đánh giá của công chức, các góp ý của tập thể đơn vị công tác và ý kiến của thủ trưởng đơn vị để xếp loại công chức hàng năm theo bốn mức hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ, hoàn thành tốt nhiệm vụ, hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực và không hoàn thành nhiệm vụ.
Tuy nhiên, việc đánh giá công chức hiện nay còn chưa phản ánh sát thực về phẩm chất và năng lực của công chức. Các tiêu chí còn chung chung, áp dụng cho nhiều đối tượng, nhiều nhóm công chức, chưa cụ thể hóa cho từng loại hoạt động công vụ, do chúng ta đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống danh mục vị trí việc làm. Khi đánh giá khó phân định được các ranh giới mức độ hoàn thành nhiệm vụ của công chức, đặc biệt là rất khó để xác định mức độ “hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực”. Công tác đánh giá còn mang tính nội bộ, khép kín, thiếu sự đánh giá độc lập, không có nhân sự hay tổ chức đánh giá chuyên trách trong khi chúng ta đang xây dựng một nền “công vụ mở”. Hơn nữa, các kết quả đánh giá mức độ phân loại của mỗi công chức trong từng cơ quan, đơn vị lại có sự liên quan phái sinh đến trách nhiệm của người đứng đầu, phản ánh đến mức độ hoàn thành nhiệm vụ, thành tích của bộ máy lãnh đạo cũng như tập thể tổ chức, cơ quan, đơn vị nói riêng và toàn ngành, lĩnh vực, địa phương nói chung.
Do vậy, quan điểm khi đánh giá vẫn mang tính duy tình, “dĩ hòa vi quý” giữ vai trò chủ đạo. Đa số công chức đều tự cho mình mức điểm cao. Các tiêu chí còn định tính, cảm tính dẫn đến sự bất bình đẳng, chưa bảo đảm công bằng cho mỗi công chức. Vì thế, kết quả đánh giá còn chưa bảo đảm chính xác, khách quan, công tâm, chưa tạo cơ sở tin cậy cho việc lập kế hoạch phát triển nguồn nhân lực của tổ chức. Một trong các lý do dẫn đến những hạn chế trên là do chúng ta đang trong giai đoạn chuyển từ một nền công vụ chức nghiệp, chế độ “công vụ theo hệ thống cán bộ” của mô hình các nước xã hội chủ nghĩa trước đây sang chế độ công vụ kết hợp giữa hệ thống chức nghiệp và hệ thống việc làm, nói cách khác là kết hợp chế độ “công vụ khép kín” với chế độ “công vụ mở”, chú trọng công tích và thực tài. Do đó, chúng ta đang trong quá trình cần phải tiếp tục xây dựng danh mục hệ thống tiêu chuẩn cụ thể, rõ ràng đối với từng vị trí việc làm để làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch chi tiết từng thời kỳ của mỗi người công chức cũng như để làm cơ sở cho người lãnh đạo, quản lý có đủ căn cứ, tiêu chí đo lường để giám sát, đánh giá kết quả thực thi công vụ của công chức.
Vì vậy, để công tác đánh giá công chức được thực hiện khách quan, hiệu quả hơn, tác giả cho rằng nên đổi mới công tác đánh giá công chức, theo hướng thay đổi cách tiếp cận quan điểm, tư duy về đánh giá công chức, tiếp thu chọn lọc cách tiếp cận quản lý, quản trị hiện đại được sử dụng trong quản trị ở khu vực tư. Kết quả đánh giá nhằm cung cấp thông tin cho việc lập kế hoạch, quy hoạch phát triển nguồn nhân lực, là đầu vào quan trọng cho công tác quản trị nhân sự, giúp bố trí, sử dụng cán bộ đúng chỗ, đúng lúc, đúng năng lực sở trường, giúp đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết thôi việc, đề bạt theo quy hoạch, kế hoạch và giúp đãi ngộ, khen thưởng công chức hợp lý. Do đó, nên nghiên cứu, Không nên quy định “kỷ luật” là một nội dung của mục đích đánh giá công chức tại Điều 55 của Luật Cán bộ, công chức./.
Thịnh Anh
Theo Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp
Lệ Minh (st)
