Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa năm 1946 đã thể hiện sự sáng tạo tài tình của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong việc xây dựng chính thể nhà nước dân chủ cộng hòa ở Việt Nam. Trên cơ sở học hỏi bài học kinh nghiệm trong tổ chức mô hình nhà nước của Chủ tịch Hồ Chí Minh qua Hiến pháp năm 1946 và điều kiện thực tiễn hiện nay, có một số vấn đề đặt ra cần giải quyết nhằm xây dựng bộ máy Nhà nước trong sạch, vững mạnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, liêm chính, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước.
Ảnh tư liệu.
Sự sáng tạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong việc xây dựng mô hình tổ chức nhà nước
Vào thời điểm năm 1945, trên thế giới có ba mô hình tổ chức nhà nước cơ bản sau:
Cộng hòa Tổng thống: là mô hình mà ở đó việc tổ chức nhà nước được áp dụng một cách tuyệt đối nguyên tắc phân chia quyền lực “tam quyền phân lập”, không có nhánh quyền lực nào cao hơn nhánh quyền lực nào, không có sự phối kết hợp lẫn nhau, trừ một số điểm để thực hiện cơ chế đối trọng và kiềm chế, kiểm soát nhằm tránh sự lạm dụng quyền lực nhà nước của các nhánh quyền lực đã được phân chia. Quốc hội là cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra và người đứng đầu cơ quan hành pháp cũng là do nhân dân bầu ra, vừa đóng vai trò nguyên thủ quốc gia - đứng đầu Nhà nước, vừa là người đứng đầu Chính phủ.
Cộng hòa nghị viện (hoặc cộng hòa đại nghị): là mô hình áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách mềm dẻo. Hành pháp được thành lập dựa trên cơ sở lập pháp và chịu trách nhiệm trước lập pháp. Chính phủ được thành lập trên cơ sở đảng chiếm ghế đa số hoặc chiếm ưu thế trong nghị viện và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Nghị viện được Hiến pháp thừa nhận là cơ quan quyền lực tối cao, có quyền phế truất Chính phủ thông qua bỏ phiếu bất tín nhiệm. Mô hình thể chế này ít có khả năng gây ra nguy cơ bất ổn và biến thành chế độ độc tài. Tuy nhiên, nền hành pháp của chính thể này thường không mạnh như ở mô hình Cộng hòa Tổng thống.
Cộng hòa Xô viết: là mô hình nhà nước đầu tiên của giai cấp công nhân, không áp dụng nguyên tắc phân quyền mà áp dụng nguyên tắc tập quyền, theo nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản. Quyền lực nhà nước tập trung vào nhân dân thông qua các Xô viết của công nông binh do công nhân, nông dân, binh lính bầu ra theo đơn vị sản xuất mà không theo đơn vị cư trú. Các thành phần khác bị tước quyền bầu cử. Xô viết là một tập thể hành động. Xô viết tối cao và các Xô viết địa phương có quyền thành lập các Ủy ban chấp hành, bầu Chủ tịch nước, cơ quan tư pháp, Hội đồng Quân sự Trung ương; có quyền quyết định những vấn đề hệ trọng của đất nước như tuyên bố chiến tranh hay hòa bình; có quyền giám sát tối cao việc thi hành pháp luật. Tất cả các cơ quan và chức danh do Xô viết thành lập đều phải chịu trách nhiệm trước các Xô viết.
Sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, một trong những nhiệm vụ cấp bách mà Chủ tịch Hồ Chí Minh nêu ra là Tổng tuyển cử bầu Quốc hội để soạn thảo bản Hiến pháp dân chủ. Dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Người, hơn một năm sau khi giành độc lập, Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thông qua, đã quy định cụ thể về mô hình tổ chức nhà nước mới vừa tiếp thu giá trị tiến bộ nhân loại, nhưng có những yếu tố rất riêng biệt.
Hiến pháp năm 1946 giao cho Chủ tịch nước quyền hành gần giống như một vị Tổng thống. Điều 49 Hiến pháp năm 1946 quy định Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền chủ tọa Hội đồng Chính phủ, có quyền phủ quyết tương đối khi yêu cầu Nghị viện thảo luận lại những luật đã được Nghị viện biểu quyết. Chủ tịch nước không do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra mà do Nghị viện bầu và phải là nghị sĩ: “Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa chọn trong Nghị viện nhân dân và phải được hai phần ba tổng số nghị viện bỏ phiếu thuận...”(1) (Điều thứ 45), không chấp nhận cho nguyên thủ quốc gia quyền giải tán Nghị viện. Tổng thống trong chính thể Cộng hòa Tổng thống, tuy có quyền lực rất lớn nhưng vẫn có thể bị Nghị viện luận tội và phải chịu trách nhiệm về mọi hành vi của mình thì Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1946 không chịu mọi trách nhiệm nào trừ tội phản bội Tổ quốc, mặc dù Chủ tịch nước do Nghị viện nhân dân bầu ra.
So với mô hình Cộng hòa đại nghị, Hiến pháp năm 1946 có một số điểm tương đồng như: Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cũng như ở các nước đại nghị đều được Quốc hội bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của Quốc hội và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nghị viện có quyền biểu quyết tín nhiệm Nội các, và “Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức” (Điều 54)(2).
Nếu trong chính thể đại nghị, nguyên thủ quốc gia không nằm trong thành phần của Chính phủ, thì Hiến pháp năm 1946 lại xác định rõ Chủ tịch nước là người trực tiếp lãnh đạo hành pháp. Cũng trong chính thể đại nghị, nguyên thủ quốc gia có quyền giải tán Quốc hội thì ở Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước không có quyền giải tán Nghị viện. Điểm giống là quy chế miễn trừ trách nhiệm và quyền phủ quyết tương đối. Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện nhân dân xem xét lại dự thảo luật đã được Nghị viện thông qua. Trong trường hợp Nghị viện vẫn thông qua thì buộc Chủ tịch nước phải công bố. Những quyền trên của Chủ tịch nước rất cần thiết cho việc xử lý quyết định không đúng đắn của chính tập thể đa số Nghị viện.
Đều là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng khác với chế độ Nghị viện gồm Thượng nghị viện và Hạ nghị viện thì Nghị viện nhân dân theo quy định của Hiến pháp năm 1946 chỉ có một viện. Vào thời điểm ban hành Hiến pháp năm 1946, Việt Nam cần sự thống nhất cao độ về quyền lực để tiếp tục tổ chức công cuộc kháng chiến. Việt Nam không có giai cấp quý tộc, không theo chế độ liên bang nên thành lập một viện thứ hai là không cần thiết. Hơn nữa, nếu như Nghị viện theo chế độ đại nghị chỉ được bầu ra từ thành phần cử tri nhỏ hẹp, giàu có, thì Nghị viện của thể chế Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được bầu bởi tất cả công dân Việt Nam không phân biệt giai cấp, tôn giáo, giới tính, tài sản. Đó là thành công lớn của Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu, trong bối cảnh đồng thời phải đối phó với sự chống phá của các thế lực thù địch trong nước, âm mưu xâm lược các nước đế quốc từ bên ngoài, lại có thể tổ chức thành công cuộc phổ thông đầu phiếu không hạn chế như vậy.
So với mô hình Cộng hòa Xô viết, mô hình Dân chủ Cộng hòa trong Hiến pháp năm 1946 có nhiều điểm khác biệt. Thể chế nhà nước Việt Nam giống thể chế nhà nước Liên Xô ở chỗ không áp dụng nguyên tắc phân quyền mà tuyên bố dứt khoát quyền bính thuộc về nhân dân, quyền lực tập trung vào Nghị viện (tương tự thiết chế Xô viết tối cao ở Liên Xô), nhưng trong cơ cấu quyền lực đã có sự phân công rõ ràng các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đồng thời, khi quy định thẩm quyền cụ thể của các cơ quan nhà nước, Hiến pháp năm 1946, đã tạo nên cơ chế kiềm chế giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp. Theo Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước có quyền lực khá lớn và độc lập với Nghị viện. Chính cơ chế này tạo ra một sự kiềm chế giữa quyền lập pháp và hành pháp. Bên cạnh đó, tuy đều khẳng định quyền bính thuộc về nhân dân, nhưng nhân dân ở Liên Xô chỉ gồm giai cấp công nhân, nông dân và binh sĩ, còn Việt Nam là toàn thể nhân dân, không phân biệt giai cấp, tôn giáo.
Nguyên tắc phân quyền được giai cấp tư sản đặt ra nhằm loại bỏ chế độ quân chủ tập quyền chuyên chế, là bước tiến bộ vượt bậc trong tổ chức quyền lực nhà nước. Nhưng trên thực tế, việc áp dụng nguyên tắc này vấp phải sự đối lập không dễ gì điều hòa giữa các nhánh quyền lực. Điển hình ở Pháp, cuộc đấu tranh đảng phái trong Nghị viện dẫn tới từ năm 1919 đến năm 1939, có tới 40 lần thay đổi nội các, gây mất ổn định chính trị. Bởi vậy, ở mỗi nước, theo điều kiện lịch sử xã hội cụ thể mà có sự điều chỉnh theo chế độ quân chủ lập hiến, cộng hòa đại nghị hay cộng hòa tổng thống. Còn đối với chế độ Xô viết bấy giờ, Quốc hội công nông nắm toàn quyền tuyệt đối, thực hiện chuyên chính của một tập thể người. Do những người Bônsêvích không công nhận học thuyết tam quyền phân lập nên các Xô viết có quyền tham dự và xem xét mọi vấn đề, liên quan tới các thẩm quyền như lập pháp và hành pháp. Bên cạnh đó, các Xô viết cấp cao hơn không được dân chúng mà do các Xô viết cấp thấp hơn bầu ra.
Từ nghiên cứu thực tiễn của các nước, trên cơ sở điều kiện Việt Nam lúc bấy giờ, Chủ tịch Hồ Chí Minh chủ trương thiết lập mô hình chính quyền dựa trên nguyên tắc tập quyền, nhưng vẫn phải có sự phân công các nhánh quyền lực để điều hành các công việc chung của đất nước. Các thiết chế quyền lực dân chủ phổ biến trong chính thể dân chủ cộng hòa như Chính phủ, Nghị viện, Tòa án được tổ chức và hoạt động trên cơ sở cơ cấu cả các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng về bản chất, sự phân quyền ấy không theo thuyết tam quyền phân lập, mà quyền lực cao nhất thuộc về cơ quan dân cử là Nghị viện, mọi quyền lực mà nhà nước có được đều do nhân dân ủy quyền.
Điểm rất đặc sắc và tiến bộ trong Hiến pháp năm 1946 là đã thể hiện rõ được tầm quan trọng của bộ máy hành pháp mà đứng đầu là Chính phủ trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, nhất là trách nhiệm hoạch định chính sách của Chính phủ, cũng như thủ tục tín nhiệm Chính phủ của Quốc hội. Quản lý đất nước là một trong những chức năng quan trọng và sống còn của bất kỳ nhà nước nào. Để đất nước phát triển cần dựa trên chủ trương, đường lối, chính sách, song phải được thi hành trong thực tế thì mới phát huy được hiệu quả. Bởi vậy, mặc dù toàn bộ quyền lực về nguyên tắc phải tập trung vào Nghị viện nhân dân, nhưng ngay từ Kỳ họp thứ 1 của Quốc hội (ngày 02/3/1946), Chủ tịch Hồ Chí Minh nhấn mạnh: “Quyền định đoạt phải giao Chính phủ, nếu không thì không bao giờ giải quyết được. Có nhiều trường hợp kín quốc dân không hiểu biết được. Muốn làm được việc thì người mà mình đã tin, phải cho người ta được quyền hành; có nhiệm vụ phải có quyền mới được”(3). Cho nên, quyền hành pháp - quyền quản lý, tổ chức đất nước cần được phân nhiệm cao độ cho Chính phủ. Trong “Lời tuyên bố sau khi thành lập Chính phủ mới”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhấn mạnh: “Tôi có thể tuyên bố trước Quốc hội rằng, Chính phủ này tỏ rõ cái tinh thần quốc dân liên hiệp, là một Chính phủ chú trọng thực tế và sẽ nỗ lực làm việc, để tranh thủ quyền độc lập và thống nhất lãnh thổ cùng xây dựng một nước Việt Nam mới”(4).
Theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, cơ cấu then chốt để thực hiện quyền lực phải là Chính phủ, với cả bộ máy hành chính và chuyên môn. Với các quy định: “Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, còn Thủ tướng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”(5), Hiến pháp năm 1946 đã xác định rạch ròi trách nhiệm của từng cá nhân trong Nội các và trách nhiệm tập thể của người đứng đầu Nội các, cũng như phân biệt trách nhiệm tập thể và cá nhân. Chế độ trách nhiệm này là cơ sở của một nền hành pháp mạnh. Có thể nói, điểm đặc sắc ấy chính là sự thể hiện quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh về một Chính phủ chú trọng thực tế đã được chuyển hóa thành nguyên tắc và các điều khoản cụ thể trong Hiến pháp năm 1946.
Giá trị lớn nhất của mô hình tổ chức nhà nước của Hiến pháp năm 1946 là sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa bản chất giai cấp công nhân và tính nhân dân, tính dân tộc sâu sắc. Đó là Nhà nước dân chủ nhân dân, trong đó tất cả quyền bính trong nước thuộc về toàn thể nhân dân Việt Nam. Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: “Chính phủ sau đây phải là một Chính phủ toàn dân đoàn kết và tập hợp nhân tài không đảng phái”(6), “Chính phủ này là Chính phủ toàn quốc có đủ nhân tài Trung, Nam, Bắc tham gia”(7). Trong thực tiễn tổ chức nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thể hiện tinh thần đoàn kết dân tộc qua việc thu nhận nhân sĩ, trí thức lớn, kể cả quan lại cao cấp của chế độ cũ tham gia Chính phủ. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận sự thể hiện quyền lực cao nhất thuộc về nhân dân thông qua các quy định về quyền phúc quyết của nhân dân với Hiến pháp và các vấn đề quan trọng của đất nước.
Sự vận dụng trong tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam hiện nay và những vấn đề đặt ra
Vấn đề chủ quyền nhân dân là vấn đề trọng tâm trong tư tưởng Hồ Chí Minh. Kế thừa quan điểm này, Hiến pháp năm 2013 quy định: Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền dân chủ trực tiếp và đại diện được quy định rõ trong Hiến pháp (Điều 6): Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước. Không chỉ ghi nhận chủ quyền nhân dân với quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 2013 mở rộng hơn đó là: Đất nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do nhân dân làm chủ. Đó cũng chính là sự mở rộng cao nhất quyền lực của Nhân dân theo tư tưởng Hồ Chí Minh.
Từ quan điểm “tất cả quyền bính là của toàn thể nhân dân Việt Nam”, nên quyền lực nhà nước theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh là thống nhất và cơ quan đại diện nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất, nhưng vẫn phải có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan tạo thành hệ thống thống nhất. Kế thừa và phát triển quan điểm đó, Hiến pháp năm 2013 thể hiện rõ bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, đồng thời bổ sung nguyên tắc: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2). Đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, nguyên tắc “kiểm soát quyền lực” được ghi nhận trong Hiến pháp. Kiểm soát quyền lực là nguyên tắc của nhà nước pháp quyền để các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp thực thi có hiệu lực, hiệu quả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo Hiến pháp và pháp luật, tránh việc lợi dụng, lạm dụng quyền lực. Nguyên tắc này đã được thể hiện trong các Chương V, VI, VII, VIII và IX của Hiến pháp và tạo cơ sở hiến định cho việc tiếp tục thể chế hóa trong các quy định của các luật có liên quan.
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định tính chất quan trọng của Quốc hội là “cơ quan có quyền cao nhất”, là “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân”. Chính phủ được quy định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, mà còn chỉ rõ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc bổ sung vị trí và vai trò này của Chính phủ phản ánh nguyên tắc phân công và phối hợp, tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và cơ chế giám sát, phản biện của Nhân dân. Tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Viện Kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm soát hoạt động tư pháp. Hiến pháp bổ sung một số nguyên tắc nền tảng mang tính hiến định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, theo định hướng cải cách tư pháp để đảm bảo tính độc lập trong việc thực hiện quyền tư pháp, tăng cường tranh tụng trong hoạt động xét xử.
Tuy nhiên, để tổ chức quyền lực nhà nước vừa đảm bảo nguyên tắc tập quyền, vừa sử dụng hợp lý yếu tố phân quyền nhằm xây dựng “chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân” vẫn còn một số vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện.
Chủ quyền nhân dân là một quan điểm, một nguyên tắc được tất cả các mô hình nhà nước tiến bộ của nhân loại thừa nhận. Bởi vậy, cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất cơ chế để nhân dân thực hiện quyền phúc quyết Hiến pháp - nền tảng pháp lý xây dựng cơ cấu, tổ chức bộ máy nhà nước trong điều kiện Việt Nam.
Phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước là một giá trị phổ quát trong tổ chức quyền lực, được Chủ tịch Hồ Chí Minh đề cập đến từ những năm tháng đầu tiên xây dựng một nhà nước độc lập. Trong khi hiện nay, dù đã có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước gồm kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bộ máy nhà nước giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; kiểm soát từ bên ngoài bao gồm Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận, Nhân dân với các hình thức thực hiện quyền lực nhà nước một cách trực tiếp bằng các quyền tự do ngôn luận, báo chí… nhưng cơ chế này chưa thực sự hiệu quả. Các nguyên tắc về phối hợp và kiểm soát, đặc biệt là kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền chưa cụ thể. Ngoài nguyên tắc ở Điều 2 trong thực tế chưa có các quy định rõ ràng về kiểm soát quyền lực giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Mô hình phân công quyền lực cần được quy định cụ thể hơn để làm cơ sở cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước.
Bên cạnh đó, việc tìm kiếm cơ chế hữu hiệu để kiểm tra, thanh tra, giám sát, phản biện… nhằm bảo vệ Hiến pháp một cách tốt nhất vẫn chưa giải quyết triệt để. Các biện pháp nhằm kiểm soát quyền lực trong Hiến pháp năm 1946 gồm: Phủ quyết tương đối, cơ chế phiếu tín nhiệm của Nghị viện với Chính phủ là sự kiểm soát chặt chẽ, có hiệu lực của các đại biểu dân cử với cán bộ trực tiếp thực thi công quyền, tư pháp độc lập (hệ thống tòa án tổ chức theo các cấp xét xử độc lập với cơ quan hành chính địa phương)... vẫn cần được tiếp tục nghiên cứu. Bên cạnh đó, việc kiểm tra, đánh giá hoạt động của Quốc hội, xem xét tính hợp hiến của các văn bản của Quốc hội vẫn chưa có cơ chế cụ thể, hiệu quả. Trong các năm vừa qua, Quốc hội phải xem xét lại một số luật vừa được thông qua nhưng chưa có hiệu lực thi hành trên thực tế. Đây là một trong những khó khăn của Quốc hội Việt Nam khi tổ chức theo mô hình một viện, nhưng Chủ tịch nước không có quyền phủ quyết các đạo luật./.
TS Lê Thị Hằng - Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Theo Tạp chí Tổ chức Nhà nước
Hà An (st)
-----------------------------------
Ghi chú:
(1), (2), (5) Tuyên ngôn Độc lập năm 1945 và các Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992), Nxb CTQG - ST, H.2005, tr.20, tr.22, tr.23.
(3) Việt Nam Dân quốc công báo, số 15, ngày 13/4/1946.
(4), (6), (7) Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 4, Nxb CTQG-ST, H.2011, tr.481, tr.478, tr.481.
